Pod tym dramatycznym tytułem w zimowym numerze konserwatywnego brytyjskiego kwartalnika „The Salisbury Review” (t. 21, nr 2) ukazał się artykuł Tima Congdona, głównego ekonomisty w londyńskiej firmie badawczo-konsultingowej Lombard Street Research. Artykuł zawiera opartą na argumentacji ekonomicznej polemikę ze słynną tezą Francisa Fukuyamy.
Fukuyama obwieścił koniec historii uważając, że nie da się wymyślić lepszego ustroju politycznego niż istniejąca w krajach wysoko rozwiniętych liberalna demokracja. Liberalną demokrację utożsamia się najczęściej ze współczesnym państwem opiekuńczym [welfare state], które jest traktowane jako najlepszy ustrój gospodarczy. Otóż Congdon sądzi, że właśnie to podważa tezę Fukuyamy. Jego zdaniem, „współczesne państwo opiekuńcze” - rozumiane jako system rozwiązań politycznych umożliwiający rządom podnoszenie podatków i przeznaczanie ponad 40% dochodu narodowego na różnego typu świadczenia socjalne - „jest historyczną aberracją”. Takie państwo istnieje dopiero od połowy XX stulecia i praktycznie wyłącznie w Europie Zachodniej, w związku z czym można je utożsamiać ze współczesnym państwem europejskim, które po początkowych sukcesach okazało się nieefektywne. „Jeśli współczesne państwo europejskie z jego poważnymi obciążeniami podatkowymi i obstrukcyjnym rządem ma być uważane za archetyp ,liberalnej demokracji’ Fukuyamy, to pretensje tego państwa do tego, że stanowi ,koniec historii’, trzeba odrzucić” - uważa Congdon.
Druga połowa XX stulecia rzeczywiście była w Europie okresem dobrej koniunktury i stabilności politycznej, podobnie jak w reszcie uprzemysłowionego świata. Jednoczesne występowanie w europejskich państwach opiekuńczych w ciągu ostatnich 50 lat wysokich podatków i stałego wzrostu gospodarczego zdawało się dowodzić, że wyrażany czasem niepokój o niekorzystny wpływ podatków na wydajność pracy, efektywność alokacyjną czy poziom oszczędności jest nieuzasadniony. W latach 1960-ych i 1970-ych większość ekonomistów uważała, iż zależność między stosunkiem podatków do produktu krajowego brutto, czyli wskaźnikiem obciążeń podatkowych, a stopą wzrostu gospodarczego wcale nie jest jasna, a być może w ogóle nie istnieje.
Później sytuacja się zmieniła. Zmieniały się też poglądy, w miarę jak przybywało prac empirycznych pokazujących, że wysokie łączne - a więc i bezpośrednie, i pośrednie - podatki działają antymotywacyjnie i są ważne dla zrozumienia relatywnych dokonań gospodarczych różnych krajów. Zwrócono uwagę, że w latach 1950-ych i 1960-ych, kiedy podatki stanowiły zwykle mniej niż 35% dochodu narodowego, poziom wzrostu w krajach europejskich był wysoki, natomiast później, kiedy stanowiły na ogół więcej niż 40% PKB, tempo wzrostu znacznie osłabło. Z opublikowanego w 2001 roku studium OECD dotyczącego tych zagadnień wynika, że „tam, gdzie pozwolono, aby wskaźnik obciążeń podatkowych oddziaływał na inwestycje i, co za tym idzie, na PKB, wzrost tego wskaźnika o 1% zmniejszał produkt narodowy o 0,7%”. Jeśli to prawda, to „kraje, w których wskaźnik obciążeń podatkowych wynosi 52%, a nie 30%, tracą 15% (prawie jedną szóstą) produktu narodowego z powodu dodatkowych obciążeń podatkowych”.
Ponadto, wysokie w porównaniu z USA opodatkowanie w Europie uznano za jedną z ważkich przyczyn wolniejszego wzrostu produktywności na tym kontynencie i powstania niekorzystnej na sytuacji na rynku pracy. „W latach 1950-ych i 1960-ych poziom obciążeń podatkowych w Europie był podobny do istniejącego w USA, podobny był też udział zawodowo czynnych w ogólnej liczbie ludności w wieku produkcyjnym. Obecnie istnieje duża różnica między większością krajów europejskich a USA pod względem wysokości podatków od wynagrodzeń; występuje też znaczący kontrast w poziomie bezrobocia”.
Zdaniem Congdona, powojenny boom w Europie można przypisać oddziaływaniu tak silnych czynników sprzyjających, że usunęły w cień antymotywacyjne efekty wysokich podatków. Gospodarki europejskie mogły się wówczas szybko rozwijać dzięki obniżeniu barier handlowych i zwiększeniu skali produkcji w wyniku liberalizacji gospodarki światowej, a także wskutek wykorzystania na skalę komercyjną takich wynalazków, jak telefon, radio, samolot załogowy czy silnik spalinowy, co w USA nastąpiło już w latach 1920-1950, dzięki czemu miały w roku 1950 poziom dochodu na głowę dwa do czterech razy większy niż w Europie. Po upowszechnieniu tych nowych technologii w latach 1950-1975 Europa zwiększyła swój dochód narodowy przeszło trzykrotnie, a osiągnięty w niej poziom życia zaczął dorównywać amerykańskiemu. „Ekonomiczny dynamizm Europy w pierwszych dekadach po wojnie nie świadczył jednak o tym, że poziom opodatkowania jest nieistotny dla wzrostu; pokazywał jedynie dobroczynne efekty liberalizacji handlu i procesu doganiania w dziedzinie technologii”.
Utrzymywanie się przez wiele lat wysokiego poziomu wzrostu gospodarczego mimo wysokich obciążeń podatkowych uśpiło czujność rządów krajów europejskich. Wydawało im się, że wysokie stopy wzrostu będą trwały w nieskończoność, toteż stworzyły systemy opiekuńcze bardziej szczodre niż przedtem, m. in. zwiększając pomoc dla bezrobotnych i państwowe emerytury. Potem rządy te stały się zakładnikiem własnych zobowiązań. Zaowocowało to stromym wzrostem stosunku transferów socjalnych do PKB i związanym z tym zwiększeniem ciężarów podatkowych. Istotne przy tym jest również to, że wprawdzie zwiększenie wydatków publicznych bywa często uzasadniane niezadowalającym poziomem edukacji i służby zdrowia, jednak nakłady na te dziedziny razem wzięte rzadko stanowią jedną szóstą produktu narodowego. A zatem - zdaniem Congdona - to „pozostałe typy usług publicznych wpływają w sposób rażący na nieefektywność nadmiernie opodatkowanego współczesnego państwa europejskiego”.
W latach 1980-ych wyniki gospodarcze Europy były nadal zadowalające, choć już nie tak dobre jak poprzednio. Dopiero w następnej dekadzie sytuacja wyraźnie się zmieniła i zaczęto się zastanawiać, dlaczego do tego doszło i czy uda się dotrzymać podjętych wcześniej zobowiązań socjalnych. Zaczęto dbać, by wskaźnik udziału podatków w PKB nie rósł i faktycznie w żadnym kraju nie przekroczył on w okresie kilkuletnim 60%. (Granicę tę osiągnął jedynie w Szwecji w 1989 roku.) W wielu krajach obniżono też górne stawki podatkowe. Dotyczyło to głównie podatku dochodowego. Obawiano się bowiem, że wysokie stawki podatków od dochodów osobistych mogą działać antymotywacyjnie na wyższą kadrę zarządzającą i że spółki przeniosą swoje centrale, z ich wysoko opłacanym - a więc uiszczającym niebagatelne, zwłaszcza z politycznego punktu widzenia, kwoty z tytułu podatków - personelem, do krajów, w których obowiązują niskie podatki.
W opinii Congdona to, że w żadnym kraju podatki nie przekroczyły 60% PKB, dowodzi, iż taki wskaźnik obciążeń podatkowych uznano po prostu za nie do zaakceptowania. „Jeżeli zaś przekroczenie tej bariery jest nie do zaakceptowania, to analogicznie wskaźnik w wysokości 50% powinien być bardziej szkodliwy niż wskaźnik 40%, a wskaźnik 40% bardziej szkodliwy niż wskaźnik 30%. Musiałby wystąpić wyjątkowo nieprawdopodobny brak ciągłości w relacji wysiłek-nagroda, żeby było inaczej. Jak zauważył lord Robbins - czy ludzie, którzy twierdzą, że stopa podatkowa w wysokości 83% nie ma wpływu na zachowania, mogą to samo powiedzieć o stopie w wysokości 100%?”.
Prawdopodobnie upłyną dekady, zanim będą w pełni odczuwalne negatywne konsekwencje wysokich podatków, które zniechęcają ludzi do pracy, odwodzą ich od wybierania karier cechujących się wysoką produktywnością i wysokimi dochodami oraz pobudzają ludzi utalentowanych do emigracji. Jednak już obecnie widać ich ujemny wpływ na wzrost gospodarczy. „W Public Spending in the 20th Century Tanzi i Schuknecht podają, że wystąpiło spowolnienie wzrostu gospodarczego w całym świecie uprzemysłowionym z około 4% w latach 1960-ych do około 2,5% w okresie 1986-1994. Jednakże - kontynuują - ,spadek wzrostu gospodarczego był najwyraźniejszy ... w krajach, gdzie było dużo państwa, w których stopy wzrostu spadły z 4,1% do zaledwie 2%’. Kraje, gdzie jest ,dużo państwa’, to te, w których wydatki publiczne przekraczają 50% PKB. A wszystkie one znajdują się w Europie”.
W początkowych dekadach XXI stulecia ponoszące duże wydatki na cele socjalne państwa europejskie staną w obliczu jeszcze poważniejszych wyzwań, przy czym szczególne znaczenie będzie miał rozwój sytuacji demograficznej. W ciągu kilku najbliższych dekad w całej Europie liczba ludności w wieku produkcyjnym będzie się zmniejszała. „Od 2010 roku typowa roczna stopa spadku wyniesie 1%, a w niektórych krajach - według Banku Światowego - przez kilka okresów pięcioletnich będzie osiągała prawie 2% rocznie”. Wiele wskazuje na to, że rychłe odwrócenie tego trendu będzie trudne. Gdyby notowany obecnie wskaźnik płodności utrzymał się na dotychczasowym poziomie 1,5 dziecka na jedną kobietę w wieku rozrodczym, czyli nie zapewniającym reprodukcji ludności, to pod koniec życia obecnej generacji liczba ludzi w wieku poniżej 25 lat byłaby w przybliżeniu o jedną czwartą mniejsza niż pod koniec życia poprzedniej generacji. Nawet jeśli kobiety zostaną zachęcone odpowiednią polityką państwa do posiadania większej liczby dzieci, to ich potomstwo nie zasili siły roboczej natychmiast. Wprost przeciwnie, w okresie przejściowym wzrosną koszty kształcenia młodzieży, które będą musiały być pokryte z podatków płaconych przez populację w wieku produkcyjnym. Perspektywy demograficzne rysujące się na początku XXI wieku mogą zatem podkopać współczesne państwo europejskie i w końcu doprowadzić do jego załamania się.
W tej sytuacji do przetrwania tego państwa niezbędne jest stymulowanie wzrostu gospodarczego. W ciągu następnych 40 czy 50 lat wydatki publiczne wzrosną w ujęciu realnym w całej Europie Zachodniej z istniejących zobowiązań socjalnych. W szczególności coraz większa liczba starych ludzi będzie uprawniona do otrzymywania emerytur i będzie mogła zasadnie oczekiwać opieki zdrowotnej na takim samym poziomie wydatków na głowę, jaką otrzymują starsi ludzie obecnie. Jeśli produkt narodowy nie wzrośnie, to podatki potrzebne na sfinansowanie tych dodatkowych wydatków obniżą dochody po opodatkowaniu zawodowo czynnych, którzy się temu sprzeciwią, słusznie uważając za niesprawiedliwe otrzymywanie mniej za tę samą ilość pracy.
„Stopa wzrostu produktu narodowego jest równa sumie stóp wzrostu produktywności (produkcja na jednego zatrudnionego) i zatrudnienia. Produktywność obniżała się w Europie od lat 1960-ych, przy czym np. kraje należące obecnie do strefy euro zanotowały w okresie 6 lat do roku 2001 włącznie przyrost produkcji na głowę w wysokości zaledwie 1% rocznie. Gdyby zatrudnienie było stałe, jednoprocentowy roczny wzrost produktywności oznaczałby wzrost produktu krajowego również tylko o 1% rocznie. Niestety od 2010 roku spadek populacji w wieku produkcyjnym - i zapewne liczby zatrudnionych - wygasi ten jednoprocentowy wzrost produktywności. Wzrost gospodarczy osiągnie kres”.
Istnieje zatem uzasadnione ryzyko powstania skierowanej w dół spirali zależności, w której wysokie stawki podatków redukują udział zawodowo czynnych w ogólnej liczbie ludności w wieku produkcyjnym, spadek zatrudnienia zmniejsza produkcję i ogranicza podstawę wymiaru podatków, obniżenie podstawy wymiaru podatków trzeba skompensować przez podniesienie stawek podatkowych, co redukuje udział zawodowo czynnych w ogólnej liczbie ludności w wieku produkcyjnym i tak dalej. Tego typu skierowana w dół spirala byłaby oczywiście niezwykle groźna. Należy więc na nowo przemyśleć podstawowe założenia rozwiązań społecznych i politycznych odpowiedzialnych za jej powstanie.
Wiele zależeć będzie od relacji podatków do produktu narodowego. „Obecnie stosunek ludności w wieku nieprodukcyjnym do ludności w wieku produkcyjnym wynosi około 80%. Oczekuje się, że w 2040 roku wskaźnik ten przekroczy 120%. Przy utrzymaniu wydatków publicznych na emerytury państwowe, służbę zdrowia i oświatę na typowym dziś w Europie poziomie jednej czwartej produktu narodowego, wzrost liczby pozostających na utrzymaniu pracujących pociągnąłby za sobą konieczność ponoszenia dodatkowych wydatków, a tym samym podatków, rzędu 15% produktu narodowego. (Oczywiście sytuacja różni się w zależności od kraju. O wiele gorsza niż przeciętnie jest we Włoszech i w Niemczech.) Ponieważ obciążenia podatkowe stanowią obecnie od 40% do 50% produktu narodowego, konsekwencją tego stanu rzeczy byłoby zwiększenie tego wskaźnika do poziomu powyżej 60%. Ale, jak już wspomniano, że żaden kraj nie miał przez dłuższy czas w okresie pokoju wskaźnika podatków do PKB przekraczającego 60%”.
Jedynym rozwiązaniem byłoby - według Congdona - ograniczenie rozmiarów państwa. Przy założeniu, że udział otrzymujących państwowe świadczenia społeczne w ogólnej liczbie ludności na pewno wzrośnie z powodów demograficznych, oczywistym krokiem powinno być zastanowienie się nad redukcją wartości świadczeń uzyskiwanych przez każdą osobę. „Może to brzmieć okrutnie, ale faktem jest, że niektóre kraje europejskie już obniżyły emerytury bądź inne świadczenia w celu zbilansowania budżetu bez podnoszenia podatków. Uczyniły to nie wywołując rewolucji czy w ogóle jakiegoś wyraźnego sprzeciwu ze strony obywateli. Na przykład pakiet reform emerytalnych z 1995 roku nałożył pewne wędzidła na długoterminowe zobowiązania emerytalne państwa włoskiego i doprowadził do zmniejszenia się stosunku wydatków publicznych do PKB”.
Załamanie się współczesnego państwa europejskiego nie jest nie do uniknięcia. Przez kilka dziesięcioleci podatki będą się zapewne wahały w granicach 40-60% PKB, ponieważ rządy zwalczać będą niekorzystne konsekwencje fiskalne trendów demograficznych wprowadzając cząstkowe ograniczenia i taktyczne oszczędności. Jednakże długoterminowe widoki współczesnego państwa europejskiego, z jego niezwykle wysokimi podatkami i rozbudowanymi wydatkami socjalnymi, nie są zachęcające. Wprawdzie cięcia nakładów na świadczenia społeczne okazały się, jak dotąd, politycznie akceptowalne, ale dokonano ich w sytuacji stałego, choć powolnego, wzrostu dochodu narodowego. Gorzej będzie w drugiej, trzeciej i czwartej dekadzie obecnego stulecia, kiedy sytuacja demograficzna stanie się szczególnie niekorzystna i wzrost gospodarczy może ustać. Wtedy na pewno nie będzie się można uchylić od zreformowania europejskiego państwa opiekuńczego.
„Fukuyama może mieć rację w tym, że ,liberalna demokracja’ jest najlepszą formą rządów, jaką da się wymyślić. W Końcu historii wysuwa argument nie do podważenia, że wolny rynek i prywatna własność majątku są niezbędne do osiągnięcia pełnej dojrzałości ekonomicznej, i przekonująco uzasadnia, że nowoczesna industrializacja powinna dać w efekcie liberalną demokrację. Ale kiedy twierdzi, że ,prawie wszystkie kraje, które osiągnęły sukces na polu wysokiego poziomu rozwoju, ... stają się coraz bardziej podobne do siebie nawzajem’, to posuwa się za daleko. Przeocza podstawową - być może najbardziej fundamentalną - cechę, która różnicuje współczesne państwa uprzemysłowione. Czy ,demokracja’ jest nadal liberalna, czy nadal pozwala na wystarczająco szeroki wolny wybór, kiedy podatki przekraczają 60% dochodu narodowego? Czy też wskaźnik konieczny do zapewnienia ,liberalizmu’ ,liberalnej demokracji’ jest trochę mniejszy? I, nawet jeśli jakąś demokrację można sklasyfikować jako liberalną pod względem ekonomicznym przy obciążeniu podatkowym powyżej 40%, to czy taka demokracja ma szanse być tak efektywna ekonomicznie, jak gospodarka ze wskaźnikiem wynoszącym 10, 20 lub 30%?
W rozdziale 12. Końca historii Fukuyama, powołując się obszernie na Hegla, zauważa, że ,jeśli ludzie żyjący w liberalnych demokracjach nie wyrażają zdecydowanego niezadowolenia ze swojego życia’, to ,filozof historii jest zmuszony zaakceptować pretensje liberalnej demokracji do wyższości i ostateczności’. Ale wcale nie jasne, czy ludzie żyjący w europejskich demokracjach liberalnych będą nadal akceptowali ich wyniki ekonomiczne. Locke’a i Hegla nie da się tak gładko pogodzić. Jeśli presja demograficzna w następnych paru dekadach przyhamuje lub nawet powstrzyma wzrost gospodarczy, jeśli stagnacji produkcji towarzyszyć będą poważne napięcia w podziale dochodu narodowego i jeśli wynikające z tego konflikty nie zostaną skutecznie zażegnane w toku procesu politycznego, to współczesna europejska wersja liberalnej demokracji - w której obciążenia podatkowe stanowią ponad 40% produktu narodowego - może być tylko kolejnym przystankiem na drodze do jakiegoś nowego, jeszcze nie zdefiniowanego porządku”.
Oprac. H.S.