Wiemy, czym jest wolność słowa, gdy media są spluralizowane, gdyż różne ośrodki polityczne równoważą się i żaden nie może narzucić swego monopolu. Jak jednak wymusić pluralizm i wolność słowa w warunkach monopolu medialnego, gdy każda próba jego naruszenia powoduje oskarżenia o walkę przeciwko wolności słowa? Czy można naruszać wolność słowa monopolisty, a jeśli tak, jak to zrobić, by być skutecznym i samemu nie stać się monopolistą?
W postkomunizmie wszyscy dziennikarze reagują jednakowo; starsi bronią zdeprawowany system, gdyż są jego beneficjentami, młodsi utrwalają status quo, gdyż w innym wypadku nie mają szans na karierę w zawodzie, a zatem wprowadzenie do obiegu medialnego ludzi myślących musi wiązać się z narzuceniem pluralizmu pod przymusem, co jest sprzecznością samą w sobie. Czy przymus może być warunkiem wolności?
Przed takimi dylematami stanęli twórcy węgierskiej ustawy medialnej, która stała się obiektem zaciekłego ataku monopolistów, prowadzonego pod hasłem walki o wolność słowa dla siebie. Ustawa, która weszła w życie 1 stycznia, jest obszerna, szczegółowa i wprowadza skomplikowane procedury, dlatego tutaj możemy omówić tylko jej zasadnicze postanowienia, i to językiem uproszczonym wobec prawniczego żargonu. Jej celem jest „ochrona różnorodności”, zapobieżenie monopolizacji rynku, wymuszenie zmian strukturalnych w mediach i pluralizacji opinii politycznych dostępnych dla obywatela. Zmiany ma wymuszać, strzec ich i pilnować przestrzegania ustawy Rada Mediów.
Obowiązek pluralizmu
Art. 12 § 2 zobowiązuje media do zapewnienia zrównoważonego charakteru przekazu w programie lub w serii programów ukazujących się regularnie. Ponadto prezenterzy, korespondenci, speakerzy przedstawiający informacje nie mogą dodawać żadnej opinii lub oceniającego wyjaśnienia do przekazywanych informacji politycznych. Te powinny być przedstawiane w formie odróżniającej opinię od informacji.
Ciekawe, że ustawa zabrania nadawcy monopolizowania wydarzeń o „znacznej wadze dla społeczeństwa”. Pamiętamy, jak Polsat zakupił prawa do transmisji z Olimpiady. W myśl ustawy węgierskiej nie mógłby zmonopolizować transmisji, gdyby uznano, że ta impreza sportowa jest wydarzeniem o „znacznej wadze dla społeczeństwa”.
Ustawodawca doszedł do wniosku, że konflikt interesów, który w Polsce nie istnieje na żadnym stanowisku, przeszkadza w promocji pluralizmu i dlatego wprowadził kategorię osób, którym nie wolno świadczyć usług medialnych. Należą do nich bliscy krewni prezydenta, członków rządu, mera Budapesztu, burmistrzów, posłów, radnych sejmików wojewódzkich (komitackich), posłów Parlamentu Europejskiego, członków ciał zarządzających mediami publicznymi, osób zatrudnionych przez partie polityczne i szefów oddziałów regionalnych partii politycznych. Nadawcami także nie mogą być partie polityczne, ich instytucje i firmy oraz instytucje administracji państwowej i publicznej, a także spółki kontrolowane przez państwo.
To jest prawdziwe odpolitycznienie, czyli oddzielenie mediów od partii politycznych i polityków, a nie tematów politycznych i poglądów antykomunistycznych czy konserwatywnych.
Nowe instytucje
Ustawa powołała nowy urząd – Władzę Narodowych Mediów i Środków Informacji. Jej głównym zadaniem jest przydzielanie częstotliwości i rejestracja mediów. Przewodniczącego Władzy mianuje premier. W jej skład weszły na zasadzie autonomicznej Rada Mediów i Biuro Władzy Narodowych Mediów i Środków Informacji. Oznacza to, iż tak naprawdę pod Władzą ukrywa się Rada Mediów. Tym bardziej że przewodniczącym Władzy i Rady jest ta sama osoba (patrz dalej).
Ponadto Węgierska TV, Telewizja Duna (Dunaj), Węgierskie Radio i Agencja Informacyjna powołują, jako właściciele, Fundację Publiczną (Mediów). Kapitał założycielski Fundacji ustala parlament, a co miesiąc państwo wpłaca dotację zależną od liczby gospodarstw domowych używających sprzętu medialnego. Środki te rozdziela Zarząd i służą one utrzymaniu mediów publicznych oraz wprowadzeniu zmian strukturalnych i promowaniu pluralizacji rynku medialnego, czym zajmuje się Rada Mediów.
Wybór Zarządu Fundacji, który liczy siedmiu członków i przewodniczącego, jest dość zawiły. Parlament wybiera większością 2/3 głosów posłów obecnych na posiedzeniu sześciu członków Zarządu, po trzech ze strony rządowej i opozycyjnej, na 9-letnią kadencję, ale dopiero po uzgodnieniu kandydatur przez każdą stronę. Jeśli jednak strona opozycyjna lub rządowa nie dojdą do porozumienia, gdyż jedna z frakcji opozycji lub koalicji odmówi zgody, to wówczas pozostałe frakcje mianują kandydatów.
Strona rządowa i tak będzie miała przewagę w Zarządzie, gdyż jego przewodniczącego i jednego członka deleguje na 9 lat Rada Mediów.
Zarząd Fundacji przede wszystkim wybiera i odwołuje rady nadzorcze i dyrektorów generalnych mediów publicznych. Z zapisu tego wynika, że odwołanie może nastąpić w każdej chwili, chyba że w konkretnej umowie o pracę Zarząd wprowadzi jakieś zabezpieczenia dla dyrektora i członków rad nadzorczych.
Drugą ważną funkcją Zarządu jest kontrola nad realizacją przez media publiczne celów, do jakich zostały powołane. Gdy Zarząd stwierdzi, że medium publiczne narusza je, może zaproponować Radzie Mediów wszczęcie postępowania administracyjnego (o czym dalej).
Rada Mediów zastępuje Krajową Komisję RTV i jest odpowiedzialna przed parlamentem, który ustala jej budżet. Czterech członków i przewodniczącego Rady na 9-letnią kadencję wybiera parlament większością 2/3 głosów posłów obecnych na posiedzeniu, z tym że kandydatem na przewodniczącego ex officio jest mianowany przez premiera prezes Władzy Narodowych Mediów i Środków. Mandat przewodniczącego – prezesa kończy się jednocześnie w obu instytucjach. Jeśli prezes Władzy nie zostanie wybrany na przewodniczącego Rady, kieruje jej pracą bez prawa do udziału w głosowaniu do czasu wyboru nowego kandydata.
W ten sposób Radę podporządkowano faktycznie premierowi, a jej kadencja wygaśnie na początku 2020 roku, a więc 1,5 roku po zakończeniu przyszłej kadencji parlamentu. Gdyby wybory w 2014 r. FIDESZ przegrał, ale zachował silną pozycję w parlamencie (powyżej 1/3 mandatów), wówczas mógłby zachować status quo aż do ewentualnego zwycięstwa w 2018 r. 9 lat jest wystarczającym okresem, by stworzyć od podstaw ład oparty na zróżnicowanym rynku medialnym. Po takim terminie cofnięcie zmian nie będzie już możliwe. W Polsce dwa lata zostały wymazane w ciągu kilku miesięcy, a istotnymi zmianami zaledwie postraszono.
Demonopolizacja
Ustawa wprowadziła kategorię dostarczyciela usług medialnych (dalej nadawcy) „o znaczącej sile wpływu”. Jest nim nadawca, który ma w skali roku 15 proc. oglądalności lub słuchalności, o ile udział co najmniej jednej usługi medialnej osiąga minimum 3 proc. Ta kategoria nadawców jest traktowana inaczej niż pozostali. Rada Mediów regularnie monitoruje przestrzeganie przez nich zasad m.in. zamieszczania ogłoszeń politycznych.
Jedna spółka może posiadać kontrolne udziały u nadawców, którzy razem świadczą maksimum 25 proc. usług telewizyjnych i 50 proc. radiowych w danym systemie nadawania (art. 72).
Art. 68 ma zapobiec zbytniej koncentracji i monopolizacji właścicielskiej mediów, co w sposób naturalny przeciwdziała pluralizacji opinii politycznych.
Nadawcy telewizyjni, którzy mają w skali rocznej 35 proc. oglądalności, i nadawcy radiowi z 40-proc. słuchalnością nie mogą uruchomić nowych usług medialnych ani kupić udziałów w innych kompaniach, natomiast zobowiązani są do zwiększenia różnorodności rynku medialnego przez zmianę proporcji programów węgierskich i przygotowanych przez niezależnych producentów na ich korzyść. Ustawodawca postanowił zastosować w tym wypadku politykę marchewki i kija.
Nadawca może zwrócić się do Rady Mediów z propozycją zawarcia minimum rocznego kontraktu w celu zwiększenia różnorodności programów. Rzecz jasna, nadawcy zawsze będzie się opłacało zawrzeć kontrakt i otrzymać środki na program np. węgierskiego Pospieszalskiego, gdyż ostatecznie Rada decyduje o tym, czy podjęte działania i forma ich realizacji będą wystarczające. Nie uda się więc nadawanie programów niekomunistycznych o godz. 5 nad ranem.
Jeśli nadawca nie zawrze kontraktu, musi przedstawić program zwiększenia różnorodności rynku medialnego i pluralizmu do akceptacji Rady Mediów. To nadawca musi udowodnić Radzie, że planowane przez niego działania zwiększą pluralizm rynku medialnego, jeśli spóźni się lub nowa propozycja (po odrzuceniu starej) zostanie uznana przez Radę za niewystarczającą, może ona nałożyć na niego karę finansową zgodnie z art. 187 (patrz dalej).
Rada Mediów
Rada Mediów gwarantuje wolność prasy zgodnie z omawianą ustawą i monitoruje media oraz wszczyna postępowanie.
Art. 181 precyzuje, iż Rada Mediów, w wypadku naruszenia obowiązku zrównoważonej informacji, wszczyna postępowanie również na wniosek obywatela. Ustawa przyznaje osobie, która uważa, że jej poglądy nie zostały wyrażone, ale także dowolnemu słuchaczowi i widzowi, prawo do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego wobec mediów prywatnych i publicznych; w wypadku nadawcy „o znaczącej sile wpływu” wnioski przyjmuje Rada Mediów, a w pozostałych Biuro. To one decydują, czy skargę uwzględnić.
Skarżący ma 72 godz. na zażądanie od nadawcy nadania jego punktu widzenia, jeśli już nie nadano opinii kogoś innego o takich samych poglądach. Nadawca z kolei ma 48 godz. na podjęcie decyzji. Jeśli żądanie skarżącego nie zostanie uwzględnione lub nie otrzyma on odpowiedzi w ciągu 10 dni od nadania audycji, bądź odpowiedź będzie negatywna, albo jego wniosek zostanie zaakceptowany, ale nadawca nie wywiąże się z obietnicy, skarżący ma 48 godz. na zwrócenie się do Rady lub Biura o wszczęcie postępowania administracyjnego.
Jeśli naruszenie zasady zrównoważonej informacji jest mniejszej wagi, Rada i Biuro mogą zażądać, by winny nadawca zaprzestał bezprawnego zachowania i w ciągu 30 dni postawić mu warunki, a dopiero w wyniku odmowy bądź ich niespełnienia zastosować konsekwencje prawne, o których niżej.
Art. 187 precyzuje wysokość grzywien nakładanych przez Radę Mediów na nadawców „o znaczącej sile wpływu” i przez Biuro na pozostałych. Jeśli naruszenia się powtarzają, Rada i Biuro mają prawo do nałożenia kary finansowej w wysokości do 28 800 zł (wszystkie sumy w przeliczeniu z forintów) na kierownika organizacji jednostki naruszającej. To sformułowanie jest dość nieprecyzyjne i może oznaczać dyrektora programu.
Oprócz wykluczenia z przetargów, co nie jest zbyt dotkliwe, Rada i Biuro mogą nakładać grzywny na nadawcę. Jeśli należy on do kategorii „o znaczącej sile wpływu” i maksymalnej, dozwolonej koncentracji, może zapłacić 2 880 tys. zł, a w pozostałych wypadkach do 711 tys. zł. Dzienniki o zasięgu krajowym zapłacą do 356 tys., tygodnik o zasięgu krajowym do 144 tys. zł, a pozostałe pisma do 72 tys. zł.
W wypadku medium on-line, czyli np. portalu internetowego, kara wyniesie do 356 tys. zł. Nadawca radiowy został uznany za biednego, gdyż zapłaci do 72 tys. zł, a pośrednik w usługach medialnych zaledwie do 43 200 zł.
Nadawca musi poinformować na swych łamach lub w eterze czy na wizji o decyzji Rady o ukaraniu go.
Rada Mediów może zawiesić nadawanie na czas od 15 minut do 24 godzin, a w wypadku poważnego naruszenia ustawy na 1 godz. do 48 godzin. W wypadku powtarzającego się i poważnego naruszenia przepisów okres zawieszenia nadawania może wynieść od 3 godz. do 1 tygodnia. Jeśli nadawca nie wypełni warunków ostatecznej uchwały Rady Mediów, wówczas na jej żądanie musi zawiesić nadawanie. Jeśli tego nie uczyni, Rada lub Biuro wszczynają postępowanie administracyjne. Oczywiście ukaranemu przysługuje prawo do złożenia skargi na decyzję Rady Mediów w ciągu 15 dni do Stołecznego Sądu Apelacyjnego, który musi wydać wyrok w ciągu 30 dni.
Ciało samorządowe rynku medialnego, jeśli chce zawrzeć umowę z Radą Mediów, co wiąże się z pomocą finansową, zobowiązane jest do włączenia do niej Kodeksu Postępowania, który musi zawierać zasadę przestrzegania obecnej ustawy. Nieetyczne jest więc nieprzestrzeganie obecnej ustawy. W wypadku takiego porozumienia RM sprawuje funkcje kontrolne nad ciałem samorządowym i jeśli działa ono niezgodnie z ustawą, Rada może zakończyć kontrakt, czyli dopływ gotówki, decydujący o postępowaniu gwiazd dziennikarstwa.
Inne kwestie
Ustawa reguluje także kwestię czasu reklamowego. Przerwy reklamowe nie mogą przekroczyć w sumie 12 minut na godzinę w mediach prywatnych i 8 minut w mediach publicznych.
Wprowadzono też szczegółowe limity nadawania dzieł produkcji węgierskiej – minimum 33 proc. i europejskiej – 50 proc. rocznie w mediach prywatnych. Przy czym, odpowiednio, ponad 8 i 10 proc. produkcji z ostatnich pięciu lat. W mediach publicznych obowiązujące limity są odpowiednio wyższe: ponad 50 proc. produkcji węgierskiej i ponad 60 proc. europejskiej. Przepisy w tej kwestii są bardziej szczegółowe.
Na nadawcę nałożono obowiązek zaklasyfikowania każdego programu do jednej z siedmiu kategorii, z których każda ma swoje godziny dozwolonej emisji. Celem jest ochrona młodzieży przed pornografią i przemocą. Nad przestrzeganiem odpowiedniej kwalifikacji czuwa oczywiście Rada Mediów.
Jeżeli uznajemy, że decyzje większości wynikają z manipulacji, to znaczy, że większość należy pozbawić prawa decydowania o czymkolwiek. Narzucenie pluralizacji mediów i poglądów wprawdzie ograniczyłoby manipulację, a więc przywróciło sens demokracji, ale musi zostać narzucone wbrew owej zmanipulowanej większości, czyli wbrew zasadom demokracji. Czy jest to możliwe i czy nie pociągnie za sobą pokusy nowego monopolu? To są poważne problemy do przedyskutowania.
Czy należy odrzucać wolę większości? Nie są to pytania nowe, już dawno je stawiano w wypadku narodów, które nie chciały samodzielnego bytu państwowego, gdyż nie były jeszcze w pełni uformowane. Teraz mamy do czynienia z procesem odwrotnym – zamiany narodu w ludność, mieszkańców kierowanych przez hołotę zwącą się elitą i naśladowaną przez wykorzenioną masę do miana elit aspirującą.